No final de 2023, o Tribunal de Contas da União (TCU) aprovou o 27º relatório consolidado do Plano Anual de Fiscalização de Obras Públicas do TCU, intitulado Fiscobras. Nele estão os resultados das ações de controle realizadas ao longo do ano passado pela Corte de Contas no setor de infraestrutura, o que vem sendo acompanhado pela nossa equipe de Direito Público.

O Fiscobras tem como principal objetivo o acompanhamento da execução de obras públicas financiadas, total ou parcialmente, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU). A seleção das obras é feita a partir dos critérios estabelecidos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)[1] de cada ano. Já no âmbito do Tribunal, o rito processual do plano de fiscalização é regulamentado pela Resolução-TCU nº 280/2016.

Durante o plano de fiscalização da Corte de Contas é possível que sejam identificados diferentes graus de indícios de irregularidades, sendo prevista a oportunidade para que os responsáveis apresentem justificativas ou comprovem a adoção de medidas saneadoras[2]. Posteriormente, com base na avaliação da gravidade dos achados, o TCU pode recomendar a paralisação do empreendimento ao final dos trabalhos. Em seguida, o relatório é enviado ao Congresso Nacional (CN) para subsidiar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) do ano subsequente. Nessa oportunidade, o CN realiza uma análise discricionária a respeito de quais empreendimentos devem receber ou não dotações orçamentárias, com base nas informações fornecidas pela Corte.

Desse modo, o Fiscobras materializa a atuação do TCU enquanto auxiliar do CN no controle externo, especialmente como uma forma de controle preventivo que busca evitar prejuízos significativos ao erário. Além disso, a fiscalização do Tribunal no setor de infraestrutura abarca o acompanhamento das obras paralisadas em todo o país, conforme destacado pelo último relatório, que aponta para uma gestão deficiente da carteira de obras públicas por parte dos órgãos responsáveis.

Na edição de 2023, foram fiscalizados 31 empreendimentos distribuídos nas cinco regiões do país. Dentre eles, 21 apresentaram irregularidades graves – ou seja, quase 70% do que foi objeto de fiscalização. Apesar disso, o Tribunal entendeu que essas falhas não impediriam a continuidade dos projetos, de modo que não expediu nenhuma proposta de paralisação naquele ano[3]. As áreas de saneamento básico, rodovias e habitação foram as que receberam maior atenção nesse ciclo.

Dentre os principais problemas que vêm sendo destacados pelo monitoramento do TCU, tem-se a falta de transparência sobre a aplicação dos investimentos públicos em infraestrutura e a falta de adesão ao ambiente unificado das informações. O relatório de 2023 chegou a indicar uma evolução em relação à adesão do cadastro de obras, bem como a normatização do cronograma para registro de obras antigas[4], mas ainda é necessária a atualização dos dados sobre a execução das obras e a ampliação das modalidades a serem cadastradas.

O relatório também indica a necessidade de aprimoramento dos mecanismos de governança, tendo em vista a falta de uma visão global e estratégica para a devida gestão do passivo de obras paralisadas. Também não foram identificados estudos ou providências a respeito das obras consideradas inviáveis de retomada.

Nesse sentido, o TCU propôs o protagonismo da Casa Civil como o vetor da coordenação de um plano centralizado para a gestão desse passivo, que representa um problema histórico no país. Destaca-se que essa proposta está alinhada com o movimento que a Casa Civil já vem fazendo para retomada desses empreendimentos através de uma atuação mais central por parte do governo federal, como, por exemplo, a aprovação do novo Programa de Aceleração ao Crescimento 3 (PAC 3), que prevê a destinação de recursos para a retomada de obras paralisadas em todo o país.

A gestão do passivo de obras possui problemas de transparência, falta de centralização e carência de recursos. Esta última, aliás, é uma das principais catalisadoras da paralisação da execução dos projetos de infraestrutura, conforme destacado em recente artigo publicado pelos sócios da nossa equipe de Direito Público.

Apesar disso, recentemente, é possível perceber que a retomada do setor encabeça as preocupações de várias instâncias do governo federal. Para o ano de 2024, com o PAC 3 e a sanção do projeto de lei das debêntures de infraestrutura (PL n° 2.646/2020), tem-se um novo horizonte de perspectivas para a solução desses problemas históricos, especialmente com a previsão de entrada de recursos federais e internacionais no setor.

A equipe de Direito Público do Bocater Advogados continuará acompanhando as repercussões das fiscalizações no âmbito do Fiscobras e os planos de retomada para o setor de infraestrutura, permanecendo à disposição para esclarecimentos adicionais.

[1] Conforme o inciso II do art. 146 da Lei nº 14.436/2022 (LDO 2023), o TCU encaminhará “à Comissão Mista a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, até cinquenta e cinco dias após o encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária, a relação atualizada de empreendimentos, contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos nos quais sejam identificados indícios de irregularidades graves, classificados na forma prevista nos incisos IV, V e VI do § 1º do art. 144, e a relação daqueles que, embora tenham tido recomendação de paralisação da equipe de auditoria, não tenham sido objeto de decisão monocrática ou colegiada no prazo previsto no § 9º do art. 144, acompanhadas de cópias em meio eletrônico das decisões monocráticas e colegiadas, dos relatórios e votos que as fundamentarem e dos relatórios de auditoria das obras e dos serviços fiscalizados.”

[2] Conforme o art. 71 da CF/88: “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: […] IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade. Ainda, o caput do art. 45 da Lei nº 8.443/92 delimita que: Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal [de Contas da União], na forma estabelecida no Regimento Interno, assinará prazo para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados.”

[3] Apenas uma obra contou com recomendação de paralisação, mas corresponde a uma irregularidade antiga, identificada no âmbito do Fiscobras 2016. Trata-se das obras de construção da BR-040/RJ, em que o TCU indicou o sobrepreço de R$ 276 milhões na planilha orçamentária.

[4] Portaria MGI-SEGES n. 4.322, de 15 de agosto de 2023.