O tema economia solidária não é matéria nova. No plano legislativo, a expressão já foi utilizada quando da edição da Lei nº 10.683 de 28 de maio de 20031, que criou o Conselho Nacional de Economia Solidária.
Em 29 de junho de 2003, por meio do Decreto nº 4.764/20032, foi criada a Secretaria Nacional de Economia Popular e Solidária (Senaes), vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), com o propósito de promover políticas públicas voltadas à economia solidária, apoiando iniciativas de autogestão, cooperativismo, empreendedorismo social e inclusão produtiva.
Conforme consta no site do MTE, no âmbito do Departamento de Parcerias e de Projetos do Senaes, são contempladas “atividades de organização da produção e da comercialização de bens e de serviços, da distribuição, do consumo e do crédito, observados os princípios da autogestão, do comércio justo e solidário, da cooperação e da solidariedade, a gestão democrática e participativa, a distribuição equitativa das riquezas produzidas coletivamente, o desenvolvimento local, regional e territorial integrado e sustentável, o respeito aos ecossistemas, a preservação do meio ambiente e a valorização do ser humano, do trabalho e da cultura”. Ainda conforme informado por esse Ministério, os grupos – intitulados Empreendimentos de Economia Solidária (ESS) – existem no campo e nas cidades e geralmente são organizações coletivas de trabalhadores3.
Ressalte-se que “(n)o Cadastro Nacional de Empreendimentos Econômicos Solidários (CadSol)4, foram cadastrados 20.662 Empreendimentos Econômicos Solidários (EES), beneficiando cerca de 1,423 milhão de pessoas, distribuídas em todo o território nacional, que desenvolvem uma extensa e expressiva variedade e quantidade de produtos e serviços”.
É nesse ambiente que, no dia 23 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n° 15.0685 que dispõe sobre a Política Nacional de Economia Solidária, criando o Sistema Nacional de Economia Solidária (Sinaes). A Lei estabelece os objetivos, princípios e diretrizes que devem conduzir a nova política pública, buscando o desenvolvimento da economia brasileira voltada para empreendimentos que tenham propósitos e valores ligados ao meio social sustentável, em um modelo econômico baseado em valores como solidariedade, autogestão e sustentabilidade.
Nomeada em homenagem ao economista Paul Singer6, a Lei delineia o conceito de economia solidária de forma ampla, mencionando atividades econômicas sem que, no entanto, haja plena clareza sobre o seu objeto7. De todo modo, pode-se entender que economia solidária é uma forma de organizar atividades econômicas em prol do desenvolvimento solidário e sustentável, de maneira justa e em estímulo ao trabalho associado e cooperado, constituindo uma “atividade econômica em que os trabalhadores cooperam entre si, gerem coletividade com o uso do modo de produção e atuam de modo de solidário.”8
Os requisitos gerais para o enquadramento como EES estão elencados na nova Lei9: (i) a autogestão da organização, de modo que os membros exerçam coletivamente a gestão das atividades e a decisão sobre a partilha de seus resultados, por meio da administração transparente, soberania assemblear e votos contabilizados individualmente; (ii) membros que estejam diretamente envolvidos na execução do objetivo social; (iii) prática de comércio de bens ou prestação de serviços de forma justa e solidária10; (iv) a distribuição dos resultados financeiros de acordo com a deliberação de seus membros; e (v) a destinação dos resultados líquidos à própria execução do objetivo social, podendo, ainda, auxiliar demais EES que estejam em situação precária de constituição ou consolidação, em benefício do desenvolvimento comunitário.
Os empreendimentos que reunirem essas características estarão aptos a receber os benefícios da Política Nacional de Economia Solidária, cabendo ao regulamento da Lei, a ser editado, dispor sobre a implementação dessa política, considerando os seguintes eixos de ações: (i) formação, assistência técnica e qualificação social e profissional; (ii) acesso a serviços de finanças e de crédito; (iii) fomento à comercialização, ao comércio justo e solidário e ao consumo responsável; (iv) fomento aos empreendimentos econômicos solidários e às redes de cooperação; (v) fomento à recuperação de empresas por trabalhadores organizados em autogestão; e (vi) apoio à pesquisa e ao desenvolvimento e apropriação adequada de tecnologias.
A Lei Paul Singer também alterou o artigo 44 do Código Civil, incluindo o EES como uma espécie, aparentemente autônoma, de pessoa jurídica de direito privado, sem prejuízo de, em outro dispositivo, dispor que o “enquadramento do empreendimento como beneficiário da Política Nacional de Economia Solidária independe de sua forma societária”11, o que leva à percepção de que o EES não se trata necessariamente de uma nova espécie de pessoa jurídica de direito privado.12
A partir da análise dos elementos caracterizadores do EES, constata-se que há certa similaridade com as características gerais das sociedades cooperativas13, já que um dos pilares da economia solidária é o cooperativismo. Além disso, a autogestão, a soberania assemblear, o voto por cabeça (independentemente do valor de sua participação), a prestação de serviços em prol do coletivo associado e a distribuição dos resultados financeiros para a melhor execução das atividades econômicas são componentes também da organização societária das cooperativas.
O EES, enquadrado na forma da Lei Paul Singer, será classificado como pessoa jurídica de fins econômicos sem finalidade lucrativa14. Embora o art. 53 do Código Civil, ao tratar das associações, dispõe que estas se constituem pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos, entende-se que os EES podem se organizar sob a forma de associação, para exercer atividade econômica sem a intenção de obter e distribuir lucros. A dúvida reside se poderiam se constituir sob um dos tipos de sociedades empresárias15_16, tais como sociedade limitada e sociedade anônima17_18.
A Política Nacional de Economia Solidária será implementada pelo Sinaes, que será integrado pela Conferência Nacional de Economia Solidária, pelo Conselho Nacional de Economia Solidária, por órgãos da administração pública federal, estadual, distrital e municipal de economia solidária, por organizações da sociedade civil e por empreendimentos econômicos solidários, pelos conselhos estaduais, municipais e distrital de economia solidária, e pelas Organização das Cooperativas Brasileiras e União Nacional das Organizações Cooperativistas Solidárias19.
Vale notar que já existem iniciativas na esfera municipal para disseminação da economia solidária, como, por exemplo, a Lei Municipal do Rio de Janeiro n° 5.435/2012, que instituiu a Política Pública de Fomento à Economia Solidária e estabeleceu as atribuições da Secretaria Especial de Desenvolvimento Econômico Solidário (Sedes). Posteriormente, a Lei Municipal n° 7.008/2021 criou o Circuito Carioca de Economia Solidária, que trata da formação de organizações coletivas (feiras) para comercialização de produtos do segmento da Economia Solidária, como produtos de artesanato sustentável e produtos agrícolas orgânicos, tendo por base os preceitos do Comércio Justo, além de promover a aproximação entre o Poder Público Municipal e a cadeia de produtores de economia solidária e comércio justo. O Circuito é integrado ao CadSol, de modo que a participação de um empreendimento no evento de comércio é condicionada ao devido cadastro no MTE.
O município de São Paulo também colocou em prática projetos de desenvolvimento econômico solidário, como o Marco Regulatório Municipal da Economia Solidária (Lei Municipal n° 17.587/2021), que dispõe sobre a Política Municipal de Economia Solidária20. Nesse sentido, cita-se o Ponto de Economia Solidária, Comércio Justo, Cooperativismo Social e Cultural do Butantã, que tem o objetivo de apoiar o desenvolvimento de projetos de geração de trabalho e renda e formação de empreendimentos econômicos solidários, seguindo uma agenda de capacitações, feiras, bazares, eventos culturais, rodas de conversa e oficina de comunicação e artes.21
O manejo dos EES permitirá que a doutrina e a jurisprudência se manifestem sobre as dúvidas suscitadas pela edição na nova lei. De todo modo, espera-se que os EES possam ser de “grande valia para o fortalecimento da agricultura familiar, das cooperativas, das associações, do turismo rural e das atividades exercidas por indígenas, por remanescentes de quilombos ou por outras comunidades tradicionais”.22
**Texto originalmente publicado no site Migalhas.
1- Revogada pela Lei n° 13.502, de 1° de novembro de 2017, que posteriormente foi revogada pela Lei n° 13.844, de 18 de junho de 2019, esta parcialmente revogada pela Lei n° 14.600, de 19 de junho de 2023.
2- Revogado pelo Decreto n° 5.063, de 3 de maio de 2004, que foi revogado pelo Decreto n° 8.894, de 3 de novembro de 2016, que, por sua vez, foi revogado pelo Decreto n° 9.679, de 2 de janeiro de 2019, posteriormente revogado pelo Decreto n° 9.745, de 8 de abril de 2019, revogado pelo Decreto n° 11.344, de 1° de janeiro de 2023, revogado pelo Decreto n° 11.907, de 30 de janeiro de 2024, que está em vigência atualmente.
3- A expressão “organizações coletivas de trabalhadores”, em linha com o art. 6° da Lei 15.068/2024, retrata o propósito da Lei de reconhecer e fomentar as diferentes formas organizativas de empreendimentos qualificados nos termos da Lei como de economia solidária e também contribuir para a geração de renda, a melhoria da qualidade de vida, a promoção da justiça social, propiciar condições concretas de participação social, promover o acesso da economia solidária a instrumentos de fomento, a meios de produção, a mercados e ao conhecimento e às tecnologias sociais necessários ao seu desenvolvimento.
4- Vide Portaria MTE nº 1.780 de 19/11/2014.
5- O projeto de lei teve origem no PL 4.685/2012 que, após o Parecer n° 97/2018 do Senado sobre inconstitucionalidade do PLC 137/2017, recebeu uma redação substitutiva e resultou no PL 6.066/2019.
6- “A nova lei recebeu o nome do sociólogo e economista Paul Singer (1932-2018), um dos principais estudiosos brasileiros sobre o tema e que foi titular da Secretaria Nacional de Economia Solidária no primeiro governo Lula entre 2003 e 2007. O texto é oriundo do PL 6.606/2019 do deputado licenciado Paulo Teixeira, atual ministro do Desenvolvimento Agrário, aprovado no Senado em 2019 com relatoria do senador Jaques Wagner (PT-BA).” Disponível em https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2024/12/26/sancionada-lei-paul-singer-que-cria-a-politica-nacional-de-economia-solidaria. Acesso em 06/01/2025, que obteve o apoio legislativo da Frente Parlamentar da Economia Popular e Solidária (https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=55569), valendo registrar a existência do Fórum Brasileiro da Economia Solidária (https://fbes.org.br/o-fbes/ (https://fbes.org.br/o-fbes/).
7- Conforme se depreende da parte inicial do art. 2° da nova lei: “Art. 2º A economia solidária compreende as atividades de organização da produção e da comercialização de bens e de serviços, da distribuição, do consumo e do crédito, observados os princípios da autogestão, do comércio justo e solidário, da cooperação e da solidariedade, a gestão democrática e participativa, a distribuição equitativa das riquezas produzidas coletivamente, o desenvolvimento local, regional e territorial integrado e sustentável, o respeito aos ecossistemas, a preservação do meio ambiente e a valorização do ser humano, do trabalho e da cultura.”
8- “Economia solidária é conceito já há muito tempo trabalhado na economia. Reflete um conjunto de atividades econômicas que prestigia os trabalhadores, entregando-lhes o protagonismo na utilização dos meios de produção, na gestão do negócio e na distribuição dos lucros. Caracteriza-se pela autogestão. Contrapõe-se à noção de índole capitalista de os trabalhadores serem meras ferramentas utilizadas pelo proprietário dos meios de produção. (…) Como se vê, a economia solidária diz respeito a um modo de organização de uma atividade econômica em que os trabalhadores cooperam entre si, gerem coletividade com o uso do modo de produção e atuam de modo de solidário.” Carlos Eduardo Elias de Oliveira. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais/422212/economia-solidaria-uma-nova-pessoa-juridica-de-direito-privado-mesmo>. Acesso em 07/01/2025.
9- Lei n° 15.068/24, art. 4°, caput, I, II, III e IV.
10- O art. 5°, parágrafo único, da Lei n° 15.068/24 prevê o seguinte conceito de comércio justo e solidário: “Entende-se por comércio justo e solidário a prática comercial diferenciada pautada nos valores de justiça social e solidariedade realizada pelos empreendimentos de economia solidária, e por preço justo a definição de valor do produto ou serviço construída a partir do diálogo, da transparência e da efetiva participação de todos os agentes envolvidos em sua composição, que resulte em distribuição equânime do ganho na cadeia produtiva.”
11- Art. 4°, §1°, da Lei n° 15.068/24.
12- Há posicionamento doutrinário no sentido de que o EES “é uma qualidade de Direito Administrativo outorgada a determinadas pessoas jurídicas ou grupos informais que, por se enquadrarem nos requisitos legais, têm acesso a benefícios de uma política pública específica. Tara-se de situação similar a outras qualidades de Direito Administrativo deferidas a outras pessoas jurídicas, a exemplo das Oscip, das OS e da OSC”. Carlos Eduardo Elias de Oliveira. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais/422212/economia-solidaria-uma-nova-pessoa-juridica-de-direito-privado-mesmo>. Acesso em 07/01/2025).
13- Previstas nos art. 1.093 a 1.096 do Código Civil e regidas especificamente pela Lei n° 5.764/71.
14- Vide §2° do art. 4° da Lei n° 15.068/24.
15- Em favor da tese: “Os órgãos registrais serão a JUCOM no caso de sociedades empresárias ou de sociedades cooperativas ou o RCPJ no caso de associação ou outras sociedades simples.” (Carlos Eduardo Elias de Oliveira. Disponível em <https://www.migalhas.com.br/coluna/migalhas-notariais-e-registrais>. Acesso em 08/01/2024.)
16- Em entendimento diverso: “No que tange às sociedades, devido à ausência de finalidade lucrativa do empreendimento de economia solidária, encontramos uma restrição no que se refere ao manejo de sociedades empresárias para tal fim.” Ana Carolina de Morais Lopes. Disponível em <https://www.migalhas.com.br/depeso/422384/o-empreendimento-de-economia-solidaria-comentarios-ao-novo-instituto>. Acesso em 07/01/2025.)
17- Conforme o disposto no art. 982 do Código Civil, considera-se empresária a sociedade que tem por objeto o exercício de atividade própria de empresário sujeito a registro, isto é, o exercício profissional de atividade econômica organizada para a produção ou a circulação de bens ou de serviços (art. 966 do Código Civil). Ademais, dispõe o art. 983 do Código Civil que a sociedade empresária deve constituir-se segundo um dos tipos regulados nos arts. 1.039 a 1.092, isto é, Sociedade em Nome Coletivo, Sociedade em Comandita Simples, Sociedade Limitada, Sociedade Anônima ou Sociedade em Comandita por Ações.
18- De todo modo, o arquivamento dos atos constitutivos dos EES deverá ser feito nas Juntas Comerciais, em se tratando de sociedades empresárias ou de sociedades cooperativas (conforme disposto no art. 32, inciso II, alínea “a” da Lei nº 8.934/94), e no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, no caso de associação ou sociedades simples (conforme disposto no art. 114 da Lei nº 6.015/73).
19- Art. 13 da Lei n° 15.068/24.
20- A referida política busca fortalecer e estimular o associativismo e o cooperativismo, reconhecendo e fomentando as diferentes formas organizativas da economia solidária. Nesse sentido, vide art. 6°, II, da Lei n° 17.587/2021.
21- “Com administração direta da Secretaria Municipal da Saúde (SMS), o Ponto de Economia Solidária, Comércio Justo, Cooperativismo Social e Cultura do Butantã, na região Oeste da cidade, foi implantado em março de 2016 e integra o Serviço de Promoção de Saúde e Apoio à Atenção Especializada em Saúde Mental. O objetivo do espaço é apoiar o desenvolvimento de projetos de geração de trabalho e renda e formação de empreendimentos econômicos solidários, seguindo a missão de fortalecer a autonomia econômica e social de pessoas em desvantagem.” Disponível em: <https://capital.sp.gov.br/w/noticia/conheca-os-pontos-de-economia-solidaria-iniciativa-da-secretaria-municipal-da-saude-que-amplifica-conceito-de-reabilitacao-psicossocial>. Acesso em 22/01/2025.
22- Conforme constou no parecer da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural: Parecer às Emendas ou ao Substitutivo do Senado, Dep. Mara Rocha (PSDB-AC), pela aprovação do Substitutivo do Senado (EMS 6606/2019 MESA), de 16/09/2021. Disponível em <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2074411&filename=PSS+1+CAPADR+%3D%3E+PL+6606/2019+%28N%C2%BA+Anterior:+PL+4685/2012%29>. Acesso em 08/01/2025.